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样本 | 上海借力“城市群”治理“大城市病”

作者:jcmp      发布时间:2021-03-05      浏览量:0
特大城市的发展需要有更广的腹地纵深,其“

特大城市的发展需要有更广的腹地纵深,其“大城市病”的治理也离不开城市群的协同。

1、城市群“核心”受“大城市病”困扰

《长江三角洲城市群发展规划》(下文简称《规划》)提出,在长江三角洲城市群构建“一核五圈四带”的网络化空间格局。“一核”即是上海,“发挥上海龙头带动的核心作用和区域中心城市的辐射带动作用”。

中国社科院财经战略研究院公布的《中国城市竞争力报告2016》显示,一线城市“大城市病”指数均位居全国前列。“大城市病”指数排名靠前的城市,大多是单中心、中心城区人口集聚程度较为严重的城市。人口向单中心过度集聚是导致“城市病”的重要原因,在中心城区人口集聚程度较严重的城市,“大城市病”指数也相对较高,呈较显著的正相关趋势。

在上海根据国家部署进一步向长三角地区的“龙头核心”目标迈进时,其自身却苦于“大城市病”缠身的烦恼。

根据官方统计部门数据,截至2015年末上海常住人口总数为2415.27万人,是全国人口密度最大的超大城市之一。到医院就医,人满为患;乘地铁上班,拥挤不堪……这些“大城市病”,跟人口集聚密切相关。人口规模过大,带来特大城市发展中的许多问题,尤其是生态环境、基础设施、公共服务、运营安全等难以承受。

上海社科院公布的2016年民生民意调查报告显示,市民通勤时间选择“31分钟~1小时”的最多(占44.4%),其次是“16~30分钟”(占37.4%),超过1小时的占5.7%。尽管与许多超级“堵城”相比,上海的交通情况已相对较好且逐渐改观,但堵车依然是很多人上下班的常态。

行车难的背后还有停车难。家住上海市闵行区一小区的王先生告诉记者,虽然他所在的小区已经在外环外,但是停车位依旧非常紧张。记者在该小区走访发现,由于停车位过于紧张,连绿化带上都停满了车辆,将绿色植被压得参差不齐。同时,周边由于都是集中住宅区,因此在相当大的范围内都存在停车位绝对稀缺的情况,很难实现“错时停车”。

市区的车位稀缺情况更为严重。上海市民李伟告诉记者,有时在路上花的时间和找停车位的时间几乎相当。如果是在陆家嘴、徐家汇一些餐厅吃饭,不是特别情况,就尽量不开车,不然为找停车位绕上半个小时是常有的事。

为解决人口过度集聚、土地违法使用、产业无序扩张等“城市病”袭扰之下带来的生态环境问题,2016年上海大力整治“五违”(违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污和违法居住)。

记者在被纳入重点整治地区的嘉定区江桥镇吴淞江北岸沿线整治区域采访发现,这片面积约1.28平方公里的地区,曾共有违法建筑22万平方米,违法用地341.48亩,违法居住人员1460人,违法经营户306户,违法排污企业12家。整治前,这里一度违章建筑连片、无证经营遍布、消防隐患突出、污水横流,江畔的黄金地段甚至被一个个扬尘四起的堆石场、搅拌站占据。一些企业客商说,这里地段好,政府服务也不错,但就是“乱哄哄”的。一些企业负责人担心招不到人、留不住人。

2、区域协同为治“大城市病”助一臂之力

在城市短板充分暴露的同时,上海在补短板、治理“城市病”方面不断发力。仅去年以来,上海大力整治“五违”,改善了许多城郊接合地带的生态环境、居住环境,外来人口无序流入的状态得到有效遏制;集中整治交通秩序,交通状况也得到持续改善。

滴滴出行大数据显示,2015年,上海入围全国最拥堵城市第8名;到了2016年上半年,上海拥堵情况已退居全国第18。2016年,上海平均车速由23.5公里/小时提升至24.5公里/小时,增幅达4.1%,是唯一进入“平均车速增幅最大的前十大城市”榜单的一线城市,逐渐退出“堵城”序列。

治疗大城市病,区域协同的力量不可忽视。就长三角来说,长三角城市群大中小城市齐全,拥有1座超大城市、1座特大城市、13座大城市、9座中等城市和42座小城市,各具特色的小城镇星罗棋布,城镇分布密度达到每万平方公里80多个,是全国平均水平的4倍左右,常住人口城镇化率达到68%。城镇间联系密切,区域一体化进程较快,省市多层级、宽领域的对话平台和协商沟通比较通畅。

以人口为例。《规划》提出“严格控制上海中心城区人口规模”,“合理确定全市特别是中心城区人口规模调控目标,坚持政府引导与市场机制相结合,推动以产业升级调整人口存量、以功能疏解调控人口增量。优化公共服务资源配置,引导人口向郊区、重点小城镇和临沪城市合理分布”。

超大城市、特大城市人口做减法的同时,一些二三线城市人口在做加法。《规划》提出引导人口加快向重点开发区域集聚。比如,合肥、南通、扬州、泰州、宁波、绍兴、台州、芜湖、马鞍山、滁州、宣城等城市,要积极发展特色产业,有效承接产业转移,合理布局产业空间,促进产城融合,提升公共产品和公共服务水平,营造宜居环境,提高人口吸引集聚能力。全面放开芜湖、马鞍山、盐城、泰州等城市落户限制,有效降低合肥等城市落户门槛。

在江苏昆山花桥,借助交通基础设施对接和产业结构错位配套,成为承接“上海要素”转移促进自身发展的典型案例。作为我国首条跨省运营的城市轨交线路的上海地铁11号线昆山花桥段,截至2016年底日均流量已达到4.8万人次,同比增长23%。2006年,花桥还是一个人口不足3万的小镇。经过10年的发展,花桥现今的常住人口近30万,其中工作在上海的新上海人和工作在台企的产业工人占到70%以上。一条轨道交通,使两座城市描绘出了同一张“生活版图”,也让花桥从昔日的小镇蜕变成昆山对接上海的东大门。

3、疏解“非核心功能”缓解超大城市压力

对比本世纪第一个10年,近5年来北上广深的人口流入已经在明显减缓,甚至出现负增长。上海市统计局数据显示,2015年末上海市常住人口总数为2415.27万人,相比2014年末减少10.41万人。这是新世纪以来,上海市常住人口首次出现负增长,同比降幅为0.4%。统计显示,从2011年至2015年,上海市常住人口的增长率分别为1.95%、1.40%、1.46%、0.44%和-0.4%。上海社科院人口与发展研究所副所长周海旺说,如果保持目前的态势,相信上海有能力在2020年将常住人口总量控制在2500万人以内。

与人口流入放缓伴随的一个重要现象,就是非核心城市功能的疏解。

上海“十三五”规划纲要提出“4321”共10条城市非核心功能疏解的具体方向:“4”是牢牢守住人口、土地、环境和城市安全四条底线;“3”是实行能源消费、水资源消耗、碳排放等三个方面的总量和强度双控制度;“2”是划定生态保护和历史文化保护两条红线;“1”是要制定并动态更新产业结构调整的负面清单。这10个方向,既为上海转变城市发展方式明确了边界约束,也对上海疏解非核心城市功能明确了底线要求。

上海城市规划设计研究院发展研究中心主任石崧说,上海疏解非核心功能的出发点有两个。一是问题导向。功能的过度集聚和人口的高度集中,确实带来交通、环境等“大城市病”,疏解是要解决“大城市病”的问题。二是目标导向。在疏解的过程中要通过空间的腾挪,为未来可能需要的一些资源配置、科技创新和文化创意的核心功能调整出载体。空间变化的背后是功能的变化,从而带来结构的升级。

上海市政府研究室副主任祈彦认为,站在国际大都市竞争的角度看,上海要进入国际大都市的第一梯队,要清楚第一梯队城市的核心功能是什么。“从市域来看,目前存在摊大饼的问题。从长江流域、长三角这个区域看,上海应该在城市群内部进行适当分工”。

专家建议,上海要立足长三角,从长三角城市群、长三角区域一体化、长江经济带发展的角度,进行非核心城市功能疏解,研究上海的功能怎么与周边地区进行合理分工,形成优势互补。此外,长三角区域发展水平总体比较高,与长三角地区市场化程度总体比较高密切相关。目前上海与周边地区更多的是水平分工而不是垂直分工。因此在疏解城市非核心功能时,要充分尊重经济规律、尊重城市发展规律,更多发挥市场机制作用,政府的作用主要是规划和政策的引导,包括推进供给侧结构性改革,政府的作用要更好地发挥而不是更多地发挥。

值得一提的是,大数据手段在区域协同、调整城市功能过程中的作用值得重视。比如,通过对高收入群体的工作地、生活地和市区消费的大数据分析可以发现,在上海的内环到中环之间,人们倾向于在居住地消费。但是在外环和郊区,人们倾向于在工作地进行消费。通过对十年的人口热力图变化情况、房价变化情况进行大数据分析发现,人口在外围慢慢扩大,居住在向中环线集中,但工作岗位还是在中心城区。脉策数据有限公司创始人汤舸说,当我们讨论城市功能疏解的时候,要更多使用大数据分析的手段,更多地注意观察人们的行为,观察他们更愿意疏解到哪里。